Dogovor o promjenama u sustavu osiguranja depozita u EU

Sustav osiguranja depozita prvi je na udaru kada bankovna kriza poljulja financijsku stabilnost. Fondovi osiguranja depozita nađu se pod pritiskom povećanih isplata osiguranih depozita u propalim bankama. Javnost i političari u strahu traže povećanje limita osiguranja i ubrzanje isplata čak i ako u fondovima nema dovoljno sredstava.

Nesrazmjer između želja (za sigurnošću) i mogućnosti (financiranja) u mirnodopskim vremenima razvija svijest o potrebnim reformama ne bi li se sustav učinio izdašnijim i efikasnijijm. Pogotovo kada se zna da su neke europske zemlje na početku zadnje financijske krize privremeno uvele državno jamstvo za sve depozite u bankama (npr. Irska). Istovremeno, u svim je članicama EU rok za isplatu osiguranih depozita skraćen na 20 dana, dok je limit osiguranja podignut na 100,000 eura. Hrvatski sustav osiguranja depozita danas je usklađen s novim europskim pravilima proizašlima iz zadnje krize. Međutim, uskoro slijede nove promjene.

Prvi prijedlog nove direktive o osiguranju depozita iz 2010.

Usporedo s modifikacijama sustava, u Europi je 2008-2010. trajala rasprava o daljnjim poboljšanjima sustava osiguranja depozita: kako osigurati da fondovi osiguranja u svakom trenutku raspolažu s dovoljno sredstava za isplatu? Kako dodatno ubrzati isplate ne bi li se isključila pojava nervoze među štedišama koji nemaju pristup svojemu novcu? Kako uvesti premije osiguranja diferencirane prema riziku pojedinih banaka ne bi li se spriječilo da uplatama u fond jednako doprinose sigurne i rizične banke? Kako pomiriti nacionalni karakter fondova osiguranja štednje s činjenicom da se bankarstvo internacionaliziralo na razini EU? Stručna i politička rasprava o ovim pitanjima dovela je do prijedloga nove Direktive o osiguranju depozita čija je prva verzija objavljena još 2010.

I onda je sve stalo. Ništa se nije događalo do prosinca 2013., kada je objavljeno da su Europski parlament i države članice postigli politički dogovor o promjenama u sustavu osiguranja štednje u EU. Dogovor znači da bi konačni tekst nove direktive trebao biti usvojen u aktualnom sazivu Europskog parlamenta prije izbora, tj. u prvom tromjesečju 2014.

Razloge trogodišnje pauze u radu na novom sustavu osiguranja depozita treba tražiti u odabiru prioriteta u razvoju bankovne unije. Nakon početnog naglaska na osiguranju depozita, koji je bio iznuđen eskalacijom krize, od kraja 2010. a osobito od 2011. prevladao je stav da su zajednički nadzor banaka i jedinstveni sustav oporavka i preustroja banaka prioritetni elementi unije koji se tek na kraju zaokružuju trećim elementom – novim sustavom osiguranja štednje.

Detaljni prikaz prvog prijedloga nove direktive iz 2010. može se promaći u HUB Analizi 41. Stoga ćemo se u nastavku usredotočiti na najvažnije dijelove prijedloga koji su u međuvremenu mijenjani, i/ili koji su (za sada) nedorečeni s obzirom na brojne druge izmjene u cjelokupnoj mreži financijske sigurnosti.[1]

 

Financiranje fonda osiguranja depozita

Prema prvobitnom prijedlogu nove direktive iz 2010., nacionalni fondovi osiguranja depozita trebali su u prvih 10 godina nakon stupanja na snagu nove direktive prikupiti raspoloživa sredstva u visini od 1,5% osiguranih depozita. Europska komisija je u međuvremenu prihvatila niži ciljani iznos (1%), a krajnjim je političkim kompromisom ciljani iznos dodatno smanjen na 0,8%. Otvorena je i mogućnost da zemlje članice koje imaju visoko koncentrirane bankovne sustave od Komisije zatraže niži cilj, koji nikako ne smije biti manji od 0,5% osiguranih depozita. Zahtjev za ex ante (pred-)financiranjem dodatno je olakšan otvaranjem mogućnosti da se 30% ciljanoga iznosa ne mora osigurati u novcu. Taj dio je moguće osigurati u vidu obveza uplate koje se mogu aktivirati u svakom trenutku.

Povrh toga, direktiva će predvidjeti mogućnost da se u slučaju nedostatka sredstava fond ojača dodatnim uplatama od zdravih banaka po pozivu. Riječ je o tzv. ex post premijama koje su bile predviđene i prvim nacrtom nove direktive. 

Iz prve su verzije preuzete i odredbe o mogućnosti financiranja fonda osiguranja depozita na financijskom tržištu, kao i mogućnost zaduživanja kod srodnih fondova iz drugih članica EU. Zadržano je i načelo uvođenja premija osiguranja diferenciranih prema riziku.

Možemo li se prilagoditi

Hrvatski fond osiguranja depozita i pripadajuća regulativa lako će se uskladiti s novim odredbama EU regulative u dijelu financiranja sustava. Zadnji javno raspoloživi podaci odnose se na kraj 2012. Tada je omjer pokrića potencijalnih obaveza sredstvima u fondu osiguranja iznosio 2,15%. Iako je u toku 2013. ovaj omjer značajno pao zbog isplata osiguranih depozita u Centar banci i povećanja limita osiguranja s 400,000 kuna na 100,000 eura, može se procijeniti da je omjer s 31.12.2013. i dalje znatno veći od ciljanoga omjera koji će biti propisan novom regulativom. Dakle, DAB ne bi trebao imati problema s ispunjavanjem europskih odredbi o ciljanoj visini fonda, čak i u slučaju nastupanja novih iznenadnih osiguranih događaja.

Nadalje, članak 11 Zakona o osiguranju depozita (NN 177/04) i do sada je omogućavao diferenciranje stopa premije prema stupnju rizika pojedinih banaka. Međutim, Agencija je koristila zakonsku mogućnost da tu odredbu ne primjenjuje. Sada će samo trebati primijeniti tu mogućnost, i to u uskoj suradnji s Hrvatskom narodnom bankom koja jedina ima potrebna znanja i podatke za izradu kvalitetnog modela diferenciranja stopa premija, a čija je prethodna suglasnost za početak diferenciranja ionako potrebna prema važećemu zakonu. Suradnja između DAB-a i HNB-a morat će se dodatno pojačati u dijelu provođenja stres-testova sustava osiguranja depozita. Prema nacrtu nove direktive o osiguranju depozita iz 2010., stres testovi bi trebali postati obavezni.

Isto se odnosi na dodatne - tzv. ex post, ili izvanredne premije. Prema članku 10 st. 2 Zakona o osiguranju depozita, Agencija je i do sada mogla naplatiti premije izvanredne visine uz prethodnu suglasnost središnje banke, tako da ni u tom dijelu neće biti osobitih noviteta.

Prema tome, usklađivanje će biti relativno lako u dijelu politike premije i ciljane visine fonda. Trebat će napustiti sadašnji veći ciljani iznos i primijeniti već postojeće odredbe o diferenciranju premija, tako da će se teret prilagodbe više osjetiti na operativnoj razini gdje će se razraditi i primijeniti model diferenciranja prema riziku, nego na normativnoj i institucionalnoj razini.

Međutim, veće će izmjene trebati poduzeti kada je riječ o drugim izvorima financiranja. Iako članak 17 Zakona o osiguranju depozita predviđa financiranje fonda izdavanjem obveznica uz jamstvo Republike Hrvatske, zaduživanjem kod HNB-a i drugih kreditnih institucija, odredbe članka 17 ne pokrivaju sve mogućnosti financiranja koje će biti predviđene novom EU regulativom. To se odnosi na šire mogućnosti korištenja tržišnih financijskih instrumenata, odgođenih obaveza uplate (sukladno mogućnosti da se do 30% ciljane visine fonda financira na taj način) i mogućnost financiranja (i sudjelovanja u financiranju) kod srodnih fondova iz drugih zemalja članica EU.

Razdoblje do početka isplate

Osigurani iznos (100,000€ po deponentu u jednoj banci) i definicija nastanka osiguranog slučaja neće se mijenjati. Međutim, od početka rasprava o novom sustavu osiguranja štednje bila je očita težnja da se rokovi isplate dodatno skrate. Kompromis je postignut oko sljedećih rokova:

  1. 1.       Rok za isplatu skraćuje se na 15 dana od nastupanja osiguranog događaja od 1.1.2019.
  2. 2.       Rok za isplatu dodatno se skraćuje na 10 dana od 1.1.2021.
  3. 3.       Zavisno o mogućnostima, rok za isplatu dodatno se skraćuje na 7 dana od 1.1.2024.

S ozbirom na iskustvo DAB-a s 27 slučajeva isplata od 1998. godine do danas, u Hrvatskoj ne bismo trebali imati problema s predviđenim skraćivanjem rokova za isplatu osiguranih depozita. To se odnosi i na moguće slučajeve isplata sredstava naših građana u podružnicama stranih banaka. Naime, ako nije riječ o depozitima kod banaka koje posluju s vlastitim kapitalom uz ograničenu odgovornost, nego o običnim podružnicama čiji su depoziti osigurani kod fonda zemlje u kojoj matična banka ima sjedište, domaći fond preuzima obavezu kontakta s deponentom, administriranje zahtjeva za isplatu i samu isplatu, iako isplata osiguranih depozita predstavlja obvezu fonda matične zemlje u kojoj banka ima sjedište. Tako će nastati umreženi pan-europski sustav osiguranja depozita u kojem će mreža potraživanja i obaveza nastati temeljem uzajamnog kreditiranja i isplata u ime i za račun fondova koji nose krajnju obavezu.

Nepoznanice

Donošenjem nove regulative doći će do poboljšanja sustava osiguranja depozita od kojih ćemo i u Hrvatskoj imati koristi (skraćivanje rokova isplate, proširenje mogućnosti financiranja fonda osiguranja, diferenciranje premija prema riziku). Međutim, promjene donose i neke nepoznanice. Kao i obično kada je riječ o sustavima osiguranja depozita, nepoznanice ne izviru iz samoga sustava, nego iz nedovoljno jasno razrađenih interakcija s drugim dijelovima mreže financijske sigurnosti. Za sada se mogu predvidjeti dva otvorena pitanja.

Prvo je pitanje sigurnosti naplate u korist fonda u slučaju spomenutog nastanka potraživanja/obveza u odnosu s fondovima iz drugih država članica EU. Prvobitni prijedlog direktive predviđao je jamstvo u vidu obveze fonda-dužnika da dug namiri zaračunavanjem izvanredne premije ako ne raspolaže dovoljnim sredstvima. Pored toga, predviđeno je i načelo subrogacije – mogućnost da se fond-vjerovnik u krajnjoj liniji naplati kao vjerovnik prvoga reda iz likvidacijske ili stečajne mase prema kojoj inozemni fond dužnik ima potraživanje formirano temeljem isplate osiguranih depozita. Dodatno jamstvo je EBA, koja će administrirati sustav međunarodne suradnje, igrati ulogu aranžera uzajamnih kreditnih linija i medijatora odnosa koji proizlaze iz takvih aranžmana. S obzirom na moguće političke i pravne rizike koji mogu proizaći iz mreže međunarodnih dužničko-vjerovničkih odnosa, s posebnom će se pažnjom analizirati konačni tekst direktive koji će regulirati ova pitanja. Trebat će dobro promisliti i o potrebnim modifikacijama u našoj regulativi radi usklađivanja s budućom direktivom u tom dijelu.

Drugo je pitanje odnosa između poslova fonda osiguranja depozita i poslova fonda za oporavak i preustroj banaka. Riječ je o fondovima – supstitutima, koji posluju u okviru jedinstvene mreže financijske sigurnosti. Angažman sredstava iz jednog fonda isključuje potrebu za angažmanom sredstava iz drugog fonda. Na primjer, ako se neka banka u problemima spašava oporavkom i preustrojem, onda neće doći do aktiviranja isplate osiguranih depozita. Međutim, ako se za neku banku procijeni da ne predstavlja sistemski rizik, pa dođe do njena stečaja ili likvidacije, aktivirat će se obaveza isplate osiguranih depozita.

Unatoč  uskoj povezanosti funkcija ovih fondova, načelno je predviđen njihov odvojeni ustroj, uz mogućnost angažiranja sredstava namijenjenih za isplatu depozita u svrhu potpore operacijama oporavka i preustroja banaka. U teoriji, logika je jasna: spašavanje neke banke (uz angažman sredstava fonda za oporavak i preustroj banaka) smanjuje rizik odnosno potencijalni gubitak fonda osiguranja depozita. Razumno je po toj osnovi tražiti sudjelovanje fonda osiguranja depozita u operaciji spašavanja banke, sukladno načelu minimalizacije ukupnog društvenog troška.

Međutim, nejasno je kako će se ovo načelo primijeniti u praksi. Konačni gubitak fonda osiguranja depozita u slučaju stečaja ili likvidacije banke nije jednak obvezi isplate osiguranih depozita. Ta se obveza umanjuje za iznos naknadne naplate na koju fond ima pravo kao rezidualni vjerovnik koji formira potraživanje prema stečajnoj ili likvidacijskoj masi proporcionalno isplaćenim depozitima. Međutim, konačni se gubitak neće moći precizno izračunati ako se banka spasi prije stečaja ili likvidacije. Čak je i približna aproksimacija toga iznosa upitna, jer će budućnost naplate u spašenoj banci u velikoj mjeri zavisiti o primjenjenom modelu oporavka odnosno preustroja. [2]

Prema tome, upitno je hoće li konačno razjašnjavanje ovih nepoznanica biti moguće nakon objavljivanja službenih tekstova novih propisa. Realnije je za očekivati da će se optimalna rješenja profilirati tek kroz višegodišnju primjenu u praksi.

 


[1]Prikaz Direktive o oporavku i preustroju banaka može se pronaći u HUB Analizi 45, a sadržaj političkog dogovora o zajedničkom sustavu za rješavanje problema u bankama ovdje.

 

[2]Detaljnije o mogućim odnosima između fonda osiguranja depozita i fonda za oporavak i preustroj banaka u hrvatskom kontekstu vidjeti u HUB Analizi 45, str. 25. Čitatelj treba imati na umu da konačni ciljani iznos fonda osiguranja depozita u trenutku pisanja analize još nije bio poznat. Danas znamo da će on biti i nešto niži od prikaznog na slici 2, str. 26 (1,8% = 0,8% za osiguranje depozita + 1% za oporavak i preustroj banaka naspram 2,3% = 1,5% za osiguranje depozita + 0,8% za oporavak i preustroj banaka, koliko je pretpostavljeno u analizi pisanoj u rujnu 2013.).

Arhivanalitika

 

Kategorija