Kako izgraditi bolju financijsku regulaciju

Slučaj Velike Britanije

Prvoga dana seminara sudionici su upoznati s načelima korištenja RIA-e. Gospođa Helen Carrier, stariji ekonomist u odjelu za regulacijsku reformu poslovnoga sektora vlade Velike Britanije prezentirala je razvoj korištenja RIA-e u zemlji koja se danas smatra uzorom u pogledu kvalitete regulacije i provođenja reforme regulacije. Britanska je vlada započela s uvođenjem RIA-e još 1997. ne bi li povećala međunarodnu konkurentnost gospodarstva. Pritom se posebno usredotočila na uklanjanje regulacijskih prepreka:

  • smanjenju birokracije,

  • smanjenju troškova poslovanja,

  • razvoju inovacija i produktivnosti,

  • jačanju konkurencije na domaćem tržištu,

  • razvoju sektora malih i srednjih poduzeća,

  • smanjenju nejednakih učinaka regulacije na različite društvene skupine.

Odluka britanske vlade da krene u pravcu primjene RIA-e bila je prvenstveno rukovođena spoznajom o postojanju raširene sklonosti pretjeranoj regulaciji koja često nastaje zbog pritiska javnosti kroz medije da se neka regulacija uvede brzo i bez dovoljne pripreme. Na temelju toga saznanja utvrđeno je šest načela bolje regulacije:

  • nova se regulacija uvodi samo ako je neophodno,

  • pri uvođenju nove regulacije vodi se računa da ne dođe do bujanja birokracije,

  • o regulaciji se odlučuje isključivo na temelju provjerenih činjenica,

  • pri razmatranju nove regulacije nužno je razmotriti i opciju što bi se dogodilo u uvjetima bez regulacije (drugim riječima, ne donosi se apriorna odluka da nešto treba regulirati već se obvezno razmatra i opcija odustajanja od regulacije),

  • pri razmatranju regulacije vodi se računa da ona gotovo uvijek izaziva nenamjeravane učinke (regulacijske distorzije) koje treba svesti na minimum.

Premda političari u Velikoj Britaniji još uvijek nisu u potpunosti shvatili značaj i ulogu RIA-e pa često pokazuju tendenciju donošenja odluka prije nego što RIA pokaže cjelovitu sliku regulacijskog problema i opcija regulacije, britanski parlament i državni ured za reviziju pažljivo proučavaju RIA-e i smatraju ih važnim „alatom“ pomoću kojeg nadziru rad vlade.

Godine 2005. provedena je reforma procesa korištenja RIA-e. Uvedene su sljedeće novosti:

  • uvedena je pozicija osobe odgovorne za proces izrade RIA-e u svim vladinim organizacijama koja rukovodi procesom iz kabineta premijera,

  • uveden je novi formular za sažetak RIA-e na jednoj stranici,

  • uveden je središnji sustav za obrazovanje stručnjaka koji sudjeluju u izradi RIA,

  • uveden je „drugi potpis“: do 2005. RIA-u je potpisivao samo nadležni ministar, dok od 2005. RIA-u prvo potpisuje analitičar, a nadležni ministar tek poslije njega (eng. analytical sign-off).

Nadalje, RIA može postati složen i velik dokument pa se RIA ne izrađuje za svaki regulacijski problem. Provodi se preliminarni „lakmus“ test za svaki regulacijski prijedlog. Prvo se istraži da li problem o kojem je riječ ima velik učinak na konkurenciju te na mala i srednja poduzeća. Tek ako oba odgovora glase da, izrađuje se cjelovita RIA.

Nadalje, preporuča se da složenije RIA-e pregledaju nezavisni stručnjaci koji daju svoje mišljenje prije nego što RIA uđe u službenu proceduru. Na taj se način osigurava kvaliteta.

Gospođa Carrier je istaknula dva praktična problema koja se uvijek javljaju pri izradi RIA-e. Prvo, koristi od regulacije veoma je teško procijeniti. Zbog toga savjetuje da se uvijek prvo procijene troškovi te da se tek potom donese kvalitativna ocjena mogu li koristi biti veće od procijenjenih troškova. Drugo, pri procjeni troškova treba imati na umu da anketni podaci, koji se najčešće koriste u procjenama troškova, nisu pouzdani. Zbog toga se prve procjene dobivene anketama moraju stalno provjeravati tijekom savjetodavnog procesa.

Paul Gower, stariji savjetnik konzultantske tvrtke Oxera specijalizirane za savjetovanje pri izradi RIA, naglasio je nekoliko temeljnih principa koje treba slijediti pri izradi svake RIA-e:

Prvo, svaka argumentacija za novu regulaciju u poslovnom sektoru mora uvjerljivo pokazati postojanje pogreška u djelovanju slobodnoga tržišta koju treba otkloniti regulacijom. Te pogreške su: nedostatak konkurencije (tržišna moć nekoga od tržišnih sudionika), asimetrične informacije (nedovoljna informiranost nekih sudionika na tržištu) i negativne eksternalije (negativni nenamjeravani učinci ekonomske aktivnosti).

Drugo, svaka RIA mora sadržavati razmatranje „referentne opcije“, a ta je da regulacija nije potrebna. Naime, postojanje pogreške u djelovanju tržišta nije dovoljan uvjet za uvođenje nove regulacije. Treba pokazati i da su potencijalne koristi veće od troškova regulacije.

Treće, pri razmatranju troškova regulacije treba razmotriti tri vrste troškova. Prvi su direktni i odnose se na troškove regulatora odnosno direktne troškove provođenja regulacije. Drugi su indirektni troškovi poštivanja regulacije kod sudionika na koje regulacija utječe. Treći su troškovi regulacijske distorzije – nenamjeravani učinci koji mijenjaju ukupno ponašanje sudionika u aktivnostima koje nisu izravno povezane s regulacijom (npr. neka regulacija može toliko podići fiksni trošak poslovanja da navede sudionike na odustajanje od nekih drugih poslovnih aktivnosti ili ulaganja).

Četvrto, RIA se oslanja na kvantifikacije jer bilo kakva brojka je u pravilu bolja od rasprave o regulaciji bez brojaka. Međutim, to vrijedi samo ako se brojke ne uzima „zdravo za gotovo“ i ako one služe za orijentaciju pri raspravu. Ako postoji tendencija da se brojkama bezrezervno vjeruje bolje ih je ne pokazivati. Zbog toga je važno da RIA sadrži i analizu osjetljivosti. Uvijek je potrebno prikazati nekoliko scenarija koji ukazuju na osjetljivost rezultata na promjene pretpostavki.

 

CESR

Odbor europskih regulatora tržišta vrijednosnih papira (CESR) u suradnji s odborima regulatora banaka (CEBS) i mirovinskih sustava i osiguranja (CEIOPS) razrađuje Smjernice za izradu procjene učinka Europske komisije iz 2005. s ciljem uspostave standardne strukture RIA-e za izradu akata za provedbu europske regulacije tržišta kapitala na trećoj razini Lamfallusyeva procesa. Gospođe Alexandra Berketi i Sandra Wesseling naglasile su da RIA-e mogu biti i samo kvalitativne i da su važnije kao „način mišljenja o regulaciji“ nego kao okvir za kvantifikacije. Prikazale su predloženi standardni sadržaj RIA-e koji se sastoji od:

  • Definicije problema

  • Razmatranja opcije „ne regulirati“

  • Razmatranja različitih opcija regulacije

  • Definiranja ciljeva regulacije

  • Procjene troškova za korisnike financijskih usluga

  • Procjene koristi za korisnike financijskih usluga

  • Procjene troškova za regulirane firme i regulatora

  • Procjene koristi za regulirane firme i regulatora

  • Opisa savjetodavnog procesa

 

Studij slučaja: nacrt zakona o sekuritizaciji u Hrvatskoj

Studij slučaja izrade nacrta zakona o sekuritizaciji u Hrvatskoj predstavio je Velimir Šonje čija se prezentacija nalazi u prilogu. Bio je to ujedno jedini studij slučaja iz tranzicijskih zemalja koji je prikazan na seminaru.

 

Studij slučaja: FSA o MiFID-u

Stephen Dickinson, stariji regulator britanske FSA, prikazao je studij slučaja izrade RIA-e za primjenu nove direktive o tržištima financijskih instrumenata (MiFID) u Velikoj Britaniji. Prema Dickinsonu, europske se direktive ne smiju samo prihvaćati i implementirati jer Europska komisija ima tendenciju pretjerane regulacije. Štoviše, jedna od misija britanskog financijskog regulatora FSA je – prema riječima Dickinsona, spriječiti Europsku komisiju u pretjeranoj regulaciji financijskih tržišta. To se može postići tako što će se nacionalni regulatori povesti za britanskim primjerom, odnosno pažljivo pratiti izradu RIA u samoj Komisiji i izrađivati vlastite RIA-e kojima će procjenjivati učinke primjene direktiva još dok su njihovi tekstovi u fazi rasprave.

Primjena RIA u FSA razvila se iz rudimentarnih analiza regulacije s kojima se u Velikoj Britaniji započelo još u prvoj polovici 90-ih zbog zakonske obveze koja je određivala da se prije uvođenja nove regulacije treba izraditi analiza tržišne pogreške i cost-benefit analiza regulacije. Tada je afirmirano načelo da je postojanje tržišne pogreške nužan, ali ne i dovoljan uvjet za uvođenje nove regulacije. Ako su troškovi regulacije veći od koristi, regulacija se neće uvoditi, čak i ako postoji tržišna pogreška.

Tako je cost-benefit analiza regulacije postala jezgro pristupa britanske FSA koja godišnje troši više od 20 milijuna funti na konzultante koji im pomažu u izradi takvih analiza. U proteklih 10 godina afirmirao se i drugi stup analize regulacije – savjetodavni proces. U početku je FSA izdavala oko 200 savjetodavnih materijala godišnje, no pokazalo se da toliki broj materijala predstavlja prevelik teret za samu FSA i za industrije koje nadzire. Stoga je uveden limit od 20 savjetodavnih materijala godišnje. To znači da se osobe koje predlažu novu regulaciju moraju „natjecati“ za skučenu kvotu od 20 prijedloga godišnje, pa savjetodavni procesi započinju samo za najvažnije probleme financijske regulacije.

Savjetodavni materijal za uvođenje MiFID-a objavljen je 2006. (http://www.fsa.gov.uk/pubs/cp/cp06_14.pdf) U tom su materijalu identificirane tri vrste učinaka:

  • izravni učinci (vezani uz uštede na troškovima transakcija)

  • neizravni učinci (vezani uz jačanje konkurencije)

  • dugoročni učinci na gospodarski rast.

Na ovoj su RIA-i angažirani konzultanti iz tvrtke Europe Economics koji su predvidjeli značajne uštede zbog smanjenja spread-ova cijena financijskih instrumenata, no nisu bili sigurni u kojoj će mjeri oni nastati radi implementacije MiFID-a. Zbog toga su razvili četiri moguća scenarija i prikazali analizu osjetljivosti rezultata na promjene pretpostavki analize. To je najbolji primjer kako treba izgledati analiza u podlozi RIA-e.

 

Na seminaru su prikazane i RIA-e koje izrađuje Talijanska udruga banaka (ABI). Sebastijan Hrovatin je prikazao pristup Europske komisije izradi RIA-e o regulaciji infrastrukture financijskih tržišta istaknuvši da je to bila prva RIA koja je Komisiju dovela do zaključka da nije potrebna nova regulacija, tako da je preporuka glasila tek da treba potaknuti samoregulaciju tržišta.

Stefan Nanu i Oana Nedelescu prikazali su Inicijativu posebnih projekata koju je u Rumunjskoj pokrenuo program Convergence Svjetske banke s ciljem suradnje regulatora i industrije na više od 20 regulacijskih područja odnosno problema.

 

Korisni linkovi:

Savjetodavni dokument o procjeni učinka za treću razinu Lamfallusyeva procesa (CESR)

http://www.cesr-eu.org/index.php?page=consultation_details&id=96

Inicijativa posebnih projekata u Rumunjskoj (program Convergence)

http://www.spi-romania.eu/

Prezentacije sa seminara u Ljubljani 10-14 rujna

http://www.spi-romania.eu/admin/filemanager/files/cef/cef convergence ria seminar agenda website.pdf 

 

Kategorija