Konačan dogovor o jedinstvenom mehanizmu za rješavanje problema banaka

U petak 28.3.2014. Europska komisija je objavila novi Izvještaj o napretku u financijskim reformama i uspostavi bankovne unije u EU. Riječ je o veoma korisnom dokumentu koji na pregledan način opisuje kronologiju nastanka i gradbene elemente bankovne unije, te naglašava zadnji korak – sporazum o jedinstvenom mehanizmu za rješavanje problema banaka u bankovnoj uniji (engl. Single Resolution Mechanism, SRM).

Podsjetimo, preliminarnim dogovorom iz prosinca 2013. utvrđena su načela funkcioniranja SRM-a. Međutim neka bitna tehnička pitanja nisu riješena. Dogovorom je utvrđeno da bi zajednički fond za oporavak i preustroj banaka trebao akumulirati sredstva u visini 1% osiguranih depozita (55 mlrd € prema aktualnom izračunu) u razdoblju od 10 godina, ali nije utvrđeno kada će se i kako nacionalni pod-računi u okviru fonda ukinuti, a fond prerasti u „zajedničku blagajnu“ članica bankovne unije.

Prema konačnom sporazumu Komisije, Parlamenta i Vijeća od 20.3.2014., od početka funkcioniranja fonda, 40% sredstava uplaćivat će se u „zajedničku blagajnu“, a 60% na nacionalne pod-račune u okviru zajedničkoga fonda za oporavak i preustroj banaka. Razdoblje postupnog i progresivnog objedinjavanja sredstava na zajedničkom računu trajat će 8 godina, tako da po isteku osme godine sva sredstva budu uplaćena u „zajedničku blagajnu“. To je obaveza svih članica koje su uvele euro i onih koje zadržavaju vlastite valute, ali odluče ući u bankovnu uniju („opt-in“ klauzula: o njenim detaljima vidjeti u HUB Analizi 45).

Očekuje se da će Europski Parlament na travanjskom zasjedanju prihvatiti tekst direktive te će SRM i njegova uprava početi poslovati s 1.1.2015.

SRM-om se tako zaokružuje koncept bankovne unije. Ranije je dogovoren zajednički nadzor banaka pod okriljem ECB-a čija regulatorna funkcija u bankovnoj uniji počinje u studenom 2014., a očekuje se i da će EP na travanjskom zasjedanju prihvatiti i ranije dogovorena nova načela sustava osiguranja depozita.

Dok političari i službena tijela EU iskazuju zadovoljstvo zbog skorog početka funkcioniranja sva tri stupa bankovne unije, dogovoreni koncept SRM-a nailazi na tri vrste kritika:

  1. Premala kapitalizacija fonda (1% osiguranih depozita je oko 55 mlrd €)

Kritičari pretpostavljaju da 55 mlrd € (oko 0,4% BDP-a EU) sredstava raspoloživih za intervencije u palim bankama nije dovoljno jamstvo financijske stabilnosti. Oni griješe iz tri razloga.

Prvo, ukupni kapacitet za dokapitalizacije, kada je riječ o članicama Eurozone, treba uvećati za 60 mlrd €. Toliko iznosi odobreni limit za izravne dokapitalizacije banaka iz Europskog mehanizma stabilnosti (engl. European Stability Mechanism – ESM). Aktiviranje toga fonda predviđeno je u slučaju kada su sve druge opcije iscrpljene, odnosno, kada je država u kojoj posluje sistemski važna banka u financijskoj krizi zbog koje ne može intervenirati sredstvima iz proračuna.

Dakle, SRM i ESM pozicionirani su na različitim točkama arhitekture financijske stabilnosti: SRM štiti državne proračune kako teret spašavanja banke ne bi financirali porezni obveznici, a ESM se aktivira tek ako su privatna interventna sredstva iscrpljena, a državni proračuni u krizi kao što je bio slučaj u Irskoj. Unatoč različitim položajima i funkcijama, oba fonda čuvaju financijsku stabilnost i podižu financijski kapacitet za intervencije u kapital banaka na 115 mlrd € ili 0,9% BDP-a EU.

Drugo, smisao intervencija u kapital banaka je da se s razmjerno malim iznosima (koji se izlažu velikom riziku) stabiliziraju mreže višestruko vrijednijih odnosa dužnika i vjerovnika. Zbog toga se problemi u bankama mogu mjeriti u bilijunima eura, a da pritom deset, dvadeset ili trideset puta manjih stotinjak milijardi kapitala čini razliku. Prema Izvještaju o državnim pomoćima u financijskoj krizi u EU, pomoći - što uključuje garancije, preuzimanja imovine i sl. - su iznosile oko 4,5 bilijuna € ili 36,7% BDP-a EU od 2008. do 2011. U isto vrijeme, neto fiskalni troškovi svih oblika državnih pomoći u bankama iznosili su 96 mlrd € ili 0,8% BDP-a. To je manje od kapitaciteta koji sada stoji na raspolaganju SRM-u i ESM-u za intervencije u kapital banaka. S te točke motrišta, raspoloživa su sredstva više nego dovoljna, jer su veća od neto fiskalnih troškova intervencija u bankama u najvećoj bankovnoj krizi u proteklih 80 godina.

Treće, činjenica je da privremene potrebe za kapitalom mogu biti i višestruko veće od stotinjak milijardi eura. Naime, uloženi kapital se kasnije vraća kroz isplate dividendi, rezervi ili kapitala, tako da početni bruto iznos intervencije može biti puno veći od konačnog neto iznosa. Kada bi se sada postavio zahtjev za financiranjem propalih banaka u iznosu većem od 100 mlrd €, bio bi to bio politički teško rješiv sistemski problem. Međutim, kada ranije usuglašena direktiva o oporavku i preustroju banaka (engl. Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD) stupi na snagu 1.1.2015., to jest, kada se aktivira mogućnost „utiskivanja“ odnosno pretvaranja duga u kapital (engl. Bail-in) od 1.1.2016., mogućnosti za kapitalna jačanja ugroženih banaka postat će neusporedivo veće nego danas.

Usporedo se odvija i kapitalno jačanje europskih banaka primjenom nove direktive o kapitalnim zahtjevima CRDIV i uvođenjem jedinstvene metodologije iskazivanja kvalitete aktive (engl. Asset Quality Review, AQR). Potom će uslijediti jedinstveni stres test vodećih banaka prije nego što ECB preuzme izravnu odgovornost za nadzor u studenom. Prema tome, brojni se novi slojevi i osigurači ugrađuju u sustav prije nego što se aktivira javni novac za dokapitalizacije, tako da se predviđeni iznosi u SRM-u doimaju više nego dovoljnim osiguračima financijske stabilnosti. Prije bi trebalo postaviti pitanje nije li se s ciljanim iznosima u fondovima SRM-a i osiguranja depozita pretjeralo.

Na kraju, ne treba zaboraviti da se ne mora svaka banka u problemu spasiti od stečaja ili likvidacije i teretiti fond za oporavak i preustroj banaka SRM-a. Zbog čuvanja sredstava fonda od nepotrebnog trošenja predviđeno je da se instrumenti BRRD-a poput „bail-in“-a aktiviraju samo ako se može pokazati da postoji rješenje za banku koje je za društvo jeftinije od stečaja ili likvidacije. To načelo dobro zvuči na papiru, ali u praksi će ga biti veoma teško provesti. Stečaj i/ili likvidacija vrlo su neugodne opcije za vlasti i regulatore. Načelo da privatni vjerovnici „bail-in“-om ne smiju biti dovedeni u nepovoljniji položaj nego u slučaju stečaja ili likvidacije veoma je teško mjerljivo i provedivo, pa se s visokim stupnjem sigurnosti može predvidjeti snažna preferencija vlasti i regulatora prema izbjegavanju neugodnih rješenja stečaja ili likvidacije, pa makar ona bila racionalnija i jeftinija. Zbog toga argument i dalje mogućih stečajeva i likvidacija ne treba koristiti kao argument protiv kritičara visine kapitalizacije SRM-a, nego se treba zaustaviti na prve tri točke koje ističu dodatni financijski kapacitet ESM-a, razmjerno male neto troškove intervencija i dodatne instrumente BRRD-a.

  1. Tromo i nejasno odlučivanje

Kada zamišljamo efikasan sustav za rješavanje problema u bankama, pred očima imamo američki FDIC i njihove ljude koji u petak poslijepodne ulaze u banku i u ponedjeljak ju otvaraju pod novim imenom. Ta slika ne treba zavaravati: europska bankovna unija daleko je od američke efikasnosti rješavanja problema posrnulih banaka. Kada ECB uoči problem u nekoj banci, obavijestit će upravu SRM-a, nadležne nacionalne vlasti i Europsku Komisiju, i SRM potom kreće u rješavanje problema. Tu se ništa neće rješavati vikendom.

Međutim, FDIC-ev model intervencija nije relevantan za usporedbu. SRM se uspoređuje s onime što je u Europi postojalo do sada: posve nekoordiniran, spor i politički podložan sustav rješavanja problema u bankama. Svaka preostala sporost i nedorečenost sustava odlučivanja ne izgleda opasno u usporedbi s dosadašnjim nacionalno fragmentiranim sustavima, od kojih neki nisu dobro funkcionirali niti na nacionalnoj razini, a svi su osobito loše funkcionirali kada bi neka međunarodna pan-europska banka zapala u poteškoće. Stoga postoje dobri izgledi da je EU odnosno Eurozona SRM-om ipak napravila korak naprijed u odnosu na početno stanje.

  1. Preraspodjela

Postavlja se pitanje ima li osnove za prigovor, pa i za potencijalnu političku nestabilnost, ako države čije su banke kontinuirano stabilne prigovore državama čije su banke stalno nestabilne i povlače novac iz zajedničke blagajne SRM-a, da tok financiranja stalno ide od boljih prema lošijim članicama unije. Odgovor je sigurno potvrdan. Međutim, preraspodjela nije novost u EU. Ona je ugrađena u njene temelje - Europske fondove, proračun Europske komisije i brojne druge institucije koje posluju već neko vrijeme (ECB, EFSF/ESM, EBRD, EIB, EIF, EFSE itd.). Sve te institucije odražavaju političku ravnotežu između neto kreditora (uglavnom sa sjevera EU), koji daju novac i traže kontrolu, i neto dužnika (uglavnom s juga), koji primaju novac i pristaju na kontrolu i obaveze. SRM u tom smislu nije ništa novo, osim što se s druge strane političko-ekonomske vage nalazi pristanak svih članica Eurozone (i ne-članica koje se žele priključiti) da se odgovornost za superviziju banaka podigne na zajedničku razinu (ECB). Iza dogovora o ovako složenoj arhitekturi stoji korist od veće efikasnosti, boljih procedura i izdašnijih sredstava za rješavanje problema u velikim bankama, čije poslovanje obuhvaća veći broj zemalja-članica.

Iako je imala opciju priključenja bankovnoj uniji i prije uvođenja eura, Hrvatska je odlučila ove procese za sada promatrati sa strane. Sigurno je da se bankovnoj uniji do daljnjega neće priključiti Velika Britanija, Švedska i Mađarska, dok druge članice EU koje još nisu uvele euro opciju priključenja drže otvorenom. S obzirom na iznimnu složenost nove institucionalne arhitekture i još uvijek neizvjesne operativne procedure, čini se razboritim pričekati i vidjeti kako će se stvari razvijati. No, problem je što je odluka o ostanku u čekaonici donesena bez informiranja javnosti i javnih rasprava. O ovoj tematici ima veoma malo informacija na stranicama službenih institucija, a razumijevanje procesa i institucionalnih aranžmana u našoj je javnosti, pa čak i onoj stručnoj, relativno slabo. Kao da prije gotovo godinu dana nismo postali članicom Europske Unije.  

Arhivanalitika

Kategorija